Študijski center za industrijsko demokracijo

Volitve oziroma odpoklic in ugotavljanje izidov po 28. členu ZSDU

Vprašanje:

V poslovniku sveta delavcev imamo skladno z 28. členom ZSDU zapisano naslednjo določbo: "Kandidati za člane sveta delavcev se predlagajo in volijo ločeno za posamezne organizacijske enote, in sicer se iz vsake enote voli: ……(navedba posameznih enot) ….. članov (navedba števila članov iz posamezne enote.« V zvezi z izvedbo volitev in ugotavljanjem volilnih izidov na podlagi te določbe pa se je volilna komisija znašla pred dilemo: 1) ali v takšnem primeru kandidate iz posamezne enote volijo samo delavci te enote ali vsi delavci podjetja, 2) kako se v takšnem primeru ugotavljajo veljavnost volitev in volilni izidi? Dodatno pa se postavlja še vprašanje, kako je s tem v primeru morebitnega kasnejšega predloga za odpoklic posameznih članov?

Odgovor:

Že na začetku je treba opozoriti, da je problematika volitev in odpoklica (ne samo v tem zakonu, ampak na splošno) posebej delikatna in da zato zanjo velja, da naj bi bila načeloma podrobno in čim bolj neposredno urejena s kogentnimi (prisilnimi) normami, morebitne dispozitivne (napotilne) norme, ki dopuščajo poljubno avtonomno ureditev posameznih vprašanj, pa so bolj izjema kot pravilo. Zato je treba tudi določbe ZSDU, ki se nanašajo na volitve in odpoklic članov sveta delavcev, razlagati in uporabljati skrajno restriktivno. Absolutno prednost ima strogo jezikovna (gramatikalna) razlaga teh določb, nekaj več interpretacijske svobode pride v poštev samo pri tistih določbah, ki so po svoji naravi dispozitivne. Vendar je še pri teh treba posebej paziti, da ostajamo strogo v okvirih dispozitivnosti, ki jo norma izrecno dopušča, in da pri njihovi smiselni uporabi ne pride do vsebinske »razširitve« tudi na primere, ki jih norma izrecno ne omenja.

Tipičen primer takšne izjeme je zagotovo ravno v vašem vprašanju omenjena (dispozitivna) določba 28. člena ZSDU, ki pravi: »Svet delavcev lahko s poslovnikom določi, da se kandidati za člane sveta delavcev predlagajo in volijo ločeno za posamezne posebne skupine delavcev (ženske, invalidi, mladi delavci in podobno), za posamezne organizacijske enote oziroma dele delovnega procesa ter za dele družbe, ki so izven sedeža družbe.« Zato je treba skladno z zgoraj povedanim posebej opozoriti, da torej v okvir dopustne dispozitivnosti po tej določbi sodi izključno le morebitna specifična avtonomna poslovniška ureditev izvedbe »kandidiranja« in »volitev« (vključno z ugotavljanjem volilnih izidov) po enotah, ne pa morda tudi kakršnakoli morebitna drugačna avtonomna ureditev

  • vprašanja ugotavljanja splošne veljavnosti volitev glede na volilno udeležbo v podjetju kot celoti, ali
  • celo morebitnega drugačnega postopka odpoklica članov sveta delavcev v tem primeru,

kajti citirana določba pač na to ne napotuje in torej tudi ne dopušča morebitnega avtonomnega poseganja v druge, sicer povsem kogentne določbe o volitvah. Za ta vprašanja torej tudi v primerih izvedbe volitev po 28. členu velja siceršnja neposredna zakonska ureditev in to je treba imeti v zvezi z njeno uporabo imeti vseskozi pred očmi.

Skratka, gre za tipičen primer določbe, pri uporabi katere je treba uporabiti »pravilo sklepanja po nasprotnem razlogovanju« (argumentum a contrario), ki ga lepo ponazarja lat. rek singularia non sunt extendenda, ki pravi, da se posebna določila ne smejo razširjati (na podobne primere). Za kakšno drugačno (razširjeno) interpretacijo tudi ni nobenih razumnih vsebinskih razlogov, kar bomo skušali obširneje utemeljiti v nadaljevanju.

 

Volitve članov sveta delavcev

Določba vašega poslovnika, ki je povzeta v vprašanju, vsekakor ima svoj pravni temelj v določbi 28. člena ZSDU, vendar na žalost ni tudi ustrezno razdelana, kajti ob taki zakonski določbi sta sicer načeloma v praksi možni dve (pravnoformalno obe zakoniti) varianti izvedbe volitev in ugotavljanja volilnih izidov. Poslovnik bi moral zato precizno določati, katera izmed njiju se uporablja v vašem podjetju.

1) Prva varianta je, da vsaka organizacijska enota predstavlja tudi samostojno volilno enoto. To pomeni, da v tem primeru ne samo predlaganje kandidatov, ampak tudi volitve in ugotavljanje izida glasovanja o teh kandidatih potekajo ločeno v vsaki enoti. Ta pristop k realizaciji določbe 28. člena je smiseln predvsem v primerih večjih podjetij z velikim številom zaposlenih ter v podjetjih z dislociranimi enotami, ko je jasno, da se zaposleni med seboj niti ne morejo poznati do te mere, da bi lahko kvalificirano predlagali in volili tudi kandidate iz drugih enot.

Specifična varianta samostojnih volilnih enot, v katero pa se na tem mestu ne bomo podrobneje spuščali, ker terja tudi specifično poslovniško ureditev, pa so načeloma lahko tudi volilne enote za predstavnike posebnih skupin delavcev (invalidi, mladi delavci, ženske itd.). Za te predstavnike, če bi se zanje odločili, bi moralo biti namreč določeno število predstavniških mest v svetu delavcev s poslovnikom »rezerviranih« posebej (bodisi znotraj zakonsko določenega skupnega števila članov sveta delavcev ali pa na podlagi predhodnega dogovora s poslovodstvom »dodatno«), njihovi volivci pa naj bi bili po logiki stvari seveda le pripadniki konkretnih posebnih skupin, kar bi potemtakem zahtevalo tudi povsem ločeno organizacijo volitev. A o tem zgolj mimogrede.

2) Druga varianta pa je, da volilno enoto predstavlja celotno podjetje. To pomeni, da je kandidatna lista sicer sestavljena po organizacijskih enotah podjetja (z navedbo na glasovnici koliko kandidatov iz posamezne organizacijske enote se voli oziroma »obkroža«), vendar vsi delavci v podjetju volijo kandidate iz vseh enot, ne samo iz svoje.

Če poslovnik v tej zvezi ne ureja posebej ničesar, menimo, da gramatikalna razlaga določbe 28. člena ZSDU, ki pravi, da se kandidati "predlagajo in volijo" za posamezne organizacijske enote bolj navaja na uporabo prve od zgoraj navedenih variant. Kljub temu pa bi bilo priporočljivo pred razpisom volitev poslovnik ustrezno dopolniti in v njem precizirati, katera od zgoraj navedenih variant vam glede na konkretne okoliščine dejansko bolj ustreza. Poglejmo si v nadaljevanju, kaj v praksi pomeni izbira ene ali druge z vidika veljavnosti volitev in ugotavljanja volilnih izidov:

Sama veljavnost volitev po 42. členu ZSDU (udeležba več kot polovice delavcev z aktivno volilno pravico) se v obeh primerih, torej tudi v primeru ločenih in samostojnih volilnih enot (tj. v prvonavedenem primeru), ugotavlja za celotno podjetje. Poleg uvodoma omenjenih strogih omejitev glede obsega dopustnega avtonomnega poslovniškega urejanja posameznih vprašanj, je dejstvo tudi, da je določba 1. odstavka citiranega 42. člena zakona v tem pogledu jasna in kogentna, tako da ne potrebuje in tudi ne dopušča nobene morebitne drugačne proste interpretacije. Namen te določbe je namreč zagotoviti vsaj neko minimalno zastopniško legitimiteto celotnemu svetu delavcev, ki v vsakem primeru potem, ko je enkrat izvoljen, deluje kot »enotno« predstavniško telo vseh zaposlenih, ne glede na to po kakšnem volilnem postopku je bila dosežena njegova želena »interna« predstavniška struktura.

 Morebitno ugotavljanje veljavnosti volitev po posameznih ločenih volilnih enotah je torej izključeno. Ta se vedno ugotavlja na podlagi skupne volilne udeležbe v podjetju (če namreč v zakonu ni posebej navedeno drugače, se seveda vse njegove določbe nanašajo na podjetje kot celoto). S tem pa je izključena tudi morebitna nesmiselna situacija, da bi volitve v nekaterih organizacijskih enotah »uspele«, v drugih pa ne, oziroma da bi bilo treba volitve v enotah z manj kot polovično volilno udeležbo zaradi neveljavnosti ponavljati (in to šele po šestih mesecih), do takrat pa bi svet delavcev pač deloval kar v okrnjeni sestavi, tj. z manjšim številom članov od števila, predpisanega v 10. členu ZSDU. Kakršnakoli interpretacija zakona, ki bi v praksi lahko privedla do takšne situacije, je seveda nesprejemljiva. Da zakon takšne možnosti načeloma res ne dopušča in da mora biti izvoljen »popoln« svet delavcev, smiselno izhaja tudi iz:

  • določbe 32. člena ZSDU, po kateri se volitve ne morejo niti začeti, če na kandidatni listi ni najmanj toliko kandidatov, kolikor je treba izvoliti članov sveta delavcev, ter
  • določbe 2. odstavka 42. člena ZSDU, ki pravi, da je »izvoljenih toliko kandidatov, kot je članov sveta delavcev«.

 

Ne nazadnje pa je treba v zvezi z obravnavano problematičnostjo morebitnega ugotavljanja veljavnosti volitev ločeno po posameznih volilnih enotah upoštevati tudi načelo »kdor ne izkoristi pravice voliti, pač prepušča odločitev drugim«. Tisti, ki se ne udeležijo volitev, torej načeloma tudi ne bi smeli imeti zakonsko podprte možnosti »blokirati« odločitve tistih (čeprav so morda v manjšini), ki bi vendarle želeli izkoristiti zakonsko pravico, da si izvolijo svoje predstavnike v svet delavcev. S tega vidika je, zgolj mimogrede, silno vprašljiva tudi smiselnost predpisane (izjemno visoke) 50-odstotne volilne udeležbe na ravni podjetja kot celote, kaj šele na ravni posameznih volilnih enot.

 Tudi glede ugotavljanja volilnih izidov, tj. kateri kandidati so izvoljeni, je zakon v določbi 2. odstavka 42. člena, ki pravi, da so izvoljeni tisti kandidati, ki so dobili »največje število glasov«, bolj ali manj jasen. Res pa je, da je treba to določbo za vsakega od zgoraj navedenih dveh primerov uporabljati smiselno in skladno z načelom, da »zakon vedno namerava tisto, kar ustreza razumnemu preudarku« (»lex semper intendit, quod convenit rationi«).

 Če torej o nekem kandidatu v skladu z 28. členom ZSDU glasujejo zgolj volivci v posamezni organizacijski in volilni enoti, se po logiki stvari pri ugotavljanju ali je kandidat izvoljen ali ne lahko upošteva le število glasov tistih, ki so o njem tudi dejansko glasovali, torej volivcev iz konkretne enote. Izvoljeni so tisti kandidati iz posamezne enote, ki so v tej enoti dobili največ glasov, vendar pa ne manj kot 5 %. To naj bi bil namreč upoštevaje določbo 1. odstavka 47. člena ZSDU - ne glede, ali se izid ugotavlja za vsako enoto posebej ali za podjetje kot celoto - splošen spodnji prag, da nekdo sploh lahko postane (čeprav morda samo potencialni »nadomestni«) član sveta delavcev.

 

Odpoklic članov sveta delavcev

 Za odpoklic članov sveta delavcev pa veljajo nekatera posebna in bistveno drugačna kogentna pravila, čeprav bi se na prvi pogled lahko zdelo, da je mogoče glede vseh odprtih vprašanj odpoklica uporabiti preprosto analogijo s postopkom volitev. Določba 51. člena ZSDU namreč pravi, da se »za izvedbo glasovanja o odpoklicu smiselno uporabljajo določbe tega zakona o volitvah članov sveta delavcev«. Vendar pa je treba biti pri tem pozoren na dejstvo, da zakon izrecno napotuje izključno le na analogijo z določbami o »glasovanju«, kar je seveda zgolj del celotnega postopka volitev in ga ZSDU posebej ureja v določbah od 35. do 41. člena. Nekatera druga ključna vprašanja glede izvedbe odpoklica (npr. pristojnost za predlaganje odpoklica, potrebna večina za izglasovanje odpoklica) pa tudi sicer ureja posebej in drugače, kot velja za volitve. V nasprotnem bi namreč glede postopka za odpoklic zadostovala ena sama zakonska določba, ki bi zgolj na splošno napotovala na smiselno uporabo vseh določb o volitvah članov sveta delavcev (ne izrecno samo na uporabo določb o »glasovanju« na volitvah), posebne določbe 48. do 51. člena pa bi bile povsem odveč.

 Začnimo z - bistveno drugačno kot pri volitvah - ureditvijo vprašanja potrebne večine za izglasovanje odpoklica. Izrazito kogentna in povsem nedvoumna določba 50. člena ZSDU namreč pravi: »Član sveta delavcev je odpoklican, če je za odpoklic glasovala večina delavcev z aktivno volilno pravico v času glasovanja o odpoklicu«. Zakon torej za veljavnost odpoklica zahteva t.i. kvalificirano večino, se pravi večino glasov vseh volilnih upravičencev, ne samo tistih, ki so se udeležili glasovanja. Razlika v primerjavi z zakonsko ureditvijo istega vprašanja pri volitvah, ki izvolitev posameznega kandidata pogojuje zgolj z ustreznim številom glasov tistih, ki so glasovali, je seveda tako očitna, da nujno zahteva ugotovitev »ratio legis« v danem primeru. Treba je torej ugotoviti, s kakšnim namenom se je zakonodajalec odločil za takšno razlikovanje in na podlagi tega potem iskati tudi odgovore na ostala odprta vprašanja v zvezi s postopkom odpoklica. Zakon namreč »ničesar ne predpisuje brez razloga oziroma tja v en dan«(lex nihil fustra facit).

 

V tem pogledu je po temeljitejšem razmisleku težko priti do kakega drugačnega odgovora, kot da je zakonodajalec pri tem izhajal iz že omenjenega dejstva, da svet delavcev s trenutkom konstituiranja in začetkom svojega delovanja postane »enotno« predstavništvo vseh zaposlenih v podjetju (ne glede na to, po kakšnem postopku so bili njegovi člani izvoljeni) in da z začetkom delovanja sveta delavcev odgovornost posameznih članov za opravljanje te funkcije preide v odgovornost kolektivu kot celoti, ne zgolj tistim, ki so ga izvolili. Kot član tega »splošnega delavskega predstavništva« nihče ne more biti več odgovoren izključno svoji volili »bazi«. Kontinuiteta s postopkom njihove izvolitve je torej z začetkom njihovega delovanja v svetu delavcev prekinjena, s tem pa tudi možnost morebitne uporabe neposrednih analogij s tem postopkom tudi v postopkih odpoklica (razen glede izvedbe samega »glasovanja«). Podlaga za odpoklic je namreč lahko šele njihovo morebitno neustrezno delovanje v svetu delavcev, v tej vlogi pa ne zastopajo več zgolj »svoje sredine«, temveč interese vseh zaposlenih v podjetju. Zakonska možnost ločenega »predlaganja in volitev« članov sveta delavcev po posameznih organizacijskih enotah (28. člen ZSDU) namreč ni namenjena temu, da bi izvoljeni člani potem tudi delovali zgolj kot zastopniki »svojih sredin«, katerim bi bili torej tudi izključno odgovorni, temveč, kot rečeno, zagotavljanju prisotnosti (»predstavljanju«) in ustreznemu upoštevanju vseh parcialnih interesov različnih interesnih skupin znotraj kolektiva pri delovanju sveta delavcev kot »zastopnika« interesov celotnega kolektiva.

 Obenem pa je, upoštevaje omenjeno zahtevano kvalificirano večino za izglasovanje odpoklica, nesporno sporočilo konkretne določbe vsekakor tudi, da naj odpoklic ne bi bil neko »lahkotno« dejanje, ki bi ga eventualno lahko - iz takšnih ali drugačnih, morda tudi spornih nagibov - izpeljala zgolj peščica volivcev, temveč temeljito premišljena odločitev celotnega kolektiva. In sicer tako v fazi predlaganja kot v fazi sprejemanja te odločitve.  

 Če je torej »ratio legis« omenjene določbe dejansko tak, so s tem vsekakor lahko povsem logično utemeljene zgoraj omenjene razlike med postopkom volitev in postopkom odpoklica članov sveta delavcev. Enaka logika sklepanja pa mora biti seveda potem uporabljena tudi glede razreševanja vprašanja morebitnega »ločenega« izvajanja postopka odpoklica. Povedano namreč pomeni, da kakršnakoli smiselna uporaba določbe 28. člena ZSDU o ločenih volitvah članov sveta delavcev za njihov odpoklic preprosto ne pride več v poštev. Ni torej možen tudi »ločen« odpoklic člana zgolj v okviru njegove »volilne enote«, kar konkretno pomeni, da:

  • za predlog za odpoklic člana v smislu 1. odstavka 48. člena ZSDU ne zadostuje zgolj 10 % podpisov delavcev iz njegove volilne enote, temveč je potreben enak procent podpisov vseh delavcev v podjetju z aktivno volilno pravico;
  • odločanje o odpoklicu ne more biti omejeno na njegovo volilno enoto, temveč se izvaja na ravni podjetja kot celote.

 Če temu ne bi bilo tako, ampak bi pristali na enostavno analogno uporabo 28. člena ZSDU tudi za postopek odpoklica, bi se v nasprotju z zgoraj povedanim v praksi pač lahko zgodilo, da bi v skrajnem primeru za začetek postopka z 10 % podpisov delavcev lahko zadostovala (npr. v kaki dislocirani enoti z manjšim številom) tudi samo dva ali trije podpisi, za izglasovanje odpoklica pa 15 glasov, čeprav ima podjetje kot celota sicer morda več sto zaposlenih. To pa bi bilo v očitnem nasprotju z zgoraj ugotovljenim »ratio legis« v zvezi z zahtevo po kvalificirani večini.

 Predvsem pa bi to pomenilo, da kljub vsemu zgoraj povedanemu - torej čeprav je vsak član sveta delavcev od trenutka konstituiranja sveta delavcev kot kolektivnega delavskega predstavništva, kot rečeno, nesporno v vlogi (so)zastopnika interesov vseh zaposlenih v podjetju, ne samo svoje volilne baze - »drugi« delavci podjetja sploh ne bi mogli niti predlagati niti glasovati o odpoklicu posameznih članov, ki niso iz njihove volilne enote. V smislu uveljavljanja odgovornosti torej ne bi imeli nobenega vpliva na vse tiste, ki jih preko sveta delavcev »(so)zastopajo«, ampak samo na tiste, ki znotraj sveta delavcev »predstavljajo« specifične interese njihove lastne organizacijske in volilne enote. To pa bila nedvomno prehuda poenostavitev. Treba je namreč strogo razlikovati med »predstavljanjem« specifičnih interesnih skupin znotraj sveta delavcev in »zastopanjem« skupnih interesov kolektiva zaposlenih, kateri pa se lahko izoblikujejo šele kot rezultanta vseh teh specifičnih interesov po izvedbi njihovega usklajevanja v svetu delavcev.

 Logično je seveda, da se bodo kot pobudniki odpoklica posameznega člana največkrat pojavili delavci njegove lastne volilne enote, če menijo, da v svetu delavcev neustrezno »predstavlja« njihove specifične interese, vendar pa odpoklica ne morejo izpeljati samostojno in zoper voljo preostalega dela kolektiva, kajti ta član je tudi njihov »(so)zastopnik«. Povsem možno je namreč, da ti specifični interesi niso vedno skladni s skupnimi interesi vseh zaposlenih v podjetju. Nedopustno pa bi bilo, da bi bil nekdo lahko odpoklican samo zato, ker je pri svojem delovanju kot član sveta delavcev pač ravnal v skladu s skupnimi interesi kolektiva, ne zgolj s parcialnimi interesi svoje volilne enote. Delavci konkretne volilne enote so zato lahko le pobudniki, ne pa »upravičeni predlagatelji« odpoklica v smislu 48-. člena ZSDU - razen seveda, če lahko že znotraj svoje enote zberejo dovolj podpisov, da to predstavlja zahtevano kvoto 10 % vseh delavcev z aktivno volilno pravico v podjetju. Za izglasovanje odpoklica pa je, kot rečeno, potrebna kvalificirana večina vseh delavcev podjetja, ne samo delavcev konkretne enote.

  Pri tem nas seveda ne sme zapeljati določba istega, tj. 48 člena ZSDU, po kateri lahko reprezentativni sindikati zahtevajo samo odpoklic tistih članov, ki so jih sami kandidirali v svet delavcev. Smisla te določbe ni mogoče raztegniti tudi na predloge delavcev s podpisi. Reprezentativnost nekega sindikata namreč pomeni, da lahko vsa svoja zakonska pooblastila izvajajo v imenu vseh zaposlenih. Že ko so predlagali nekega kandidata za člana sveta delavcev v volilnem postopku, se torej ta kandidat samodejno šteje kot kandidat celotnega kolektiva, ne zgolj kot kandidat konkretnega sindikata, ki bi v svetu delavcev deloval kot zastopnik interesov tega sindikata. Pravi smisel te omejitve sindikatov pri predlaganju odpoklica članov sveta delavcev je zato mogoče iskati samo v tem, da sindikati, katerih članstvo običajno seveda ne zajema vseh članov kolektiva zaposlenih, kljub svoji formalno priznani reprezentativnosti vendarle ne bi mogli v celoti nadomestiti »volje« celotnega kolektiva ali ukrepati celo zoper njo. Če so bili torej določeni člani izvoljeni mimo predloga sindikatov, jih je tudi odpoklicati mogoče samo na predlog ustrezne kvote zbranih podpisov vseh zaposlenih.

 Za zaključek pa velja še enkrat opozoriti, da pojem izvedba »glasovanja o odpoklicu«, ki je uporabljen v 51. členu ZSDU, nikakor ni sinonim za celoten postopek volitev, ampak dejansko samo za postopek »glasovanja« o kandidatih. V tem smislu določba ni v ničemer problematična. Ni pa je seveda mogoče analogno uporabiti tudi za postopek predlaganja glasovanja o odpoklicu in za ugotavljanje izidov tega glasovanja. Ta vprašanja so, kot rečeno, v zakonu za oba postopka urejena različno.

 Ne nazadnje pa pri nobeni od določb, ki urejajo odpoklic članov sveta delavcev (48. do 51. člen) sploh ne gre za kakršnokoli morebitno pravno praznino, ki bi jo bilo treba zapolnjevati s kakimi analogijami in drugimi pravno-interpretacijskimi metodami, ampak je »črka zakona« glede tega povsem jasna in nedvoumna, pri čemer njegova jezikovna razlaga ne privede do nikakršnih morebitnih nelogičnih zaključkov, ki bi nasprotovali načelu razumnega preudarka in s tem utemeljevali potrebo po morebitnih dodatnih pravnih razlagah teh določb. Zakaj 28. člen ZSDU dopušča ločene volitve posameznih članov sveta delavcev po enotah je popolnoma jasno in logično, s trenutkom konstituiranja in začetka delovanja sveta delavcev kot kolektivnega organa v funkciji zastopnika interesov kolektiva kot celote pa se ta logika pač spremeni in je ni več mogoče raztegniti tudi na uveljavljanje odgovornosti članov za njihovo delovanje v tej funkciji.

 

 

Bavdkova ulica 50, 4000 Kranj, tel.: (04) 231 44 70